Controle Interno na Gestão Pública Municipal

Resumo: O presente trabalho objetiva discorrer sobre a importância do Controle Interno do Município de Goiânia, tendo-se em vista o alcance de uma gestão pública eficiente, eficaz, efetiva e econômica. A metodologia utilizada foi pesquisa bibliográfica e concluiu-se que o aperfeiçoamento do Controle Interno pode se mostrar extremamente importante e traz resultados positivos para a gestão pública municipal, mas para tanto, é necessário que este seja aperfeiçoado, tenha independência técnico-profissional e o apoio da alta administração.

Palavras-chave: Controle Interno, Administração Pública, Eficiência, Eficácia, Efetividade, Economicidade.

1 INTRODUÇÃO

No dinâmico e desafiador contexto da globalização, o mundo contemporâneo tem passado por transformações econômicas, sociais, políticas, estruturais e tecnológicas, que consolidam um novo modelo de gestão não apenas na iniciativa privada, mas também nas administrações públicas, inclusive as municipais. Essas transformações têm exercido grandes impactos na vida dos cidadãos, consequentemente no seu dia a dia e, com reflexos nas gestões públicas no que diz respeito ao fortalecimento, moralização e modernização dos órgãos/entidades.

Isso se deve ao fato de muitas áreas, a exemplo do Controle Interno, estarem atentas e verificando, nas suas atividades do cotidiano, os diversos impactos positivos do aumento crescente do conhecimento nas organizações em benefício de seu desempenho e alterando a própria forma de lidar com esse conhecimento, uma mudança de paradigma e cultura organizacional.

Nesse contexto, o gestor público precisa saber aonde pretende chegar e traçar os objetivos e metas a serem alcançados. Para tanto, faz-se necessário a institucionalização de controles que possam contribuir como um instrumento eficaz para o alcance dos resultados esperados, ou seja, fornecer aos gestores, de todos os níveis, informações para a tomada de decisões.

A perspectiva constitucional dispõe sobre uma atuação em conjunto com unidades técnicas, sob a tutela de um órgão central de coordenação, indicando as diretrizes definidas e normatizadas por cada poder e níveis do governo.

No que tange à crescente estruturação e fortalecimento dos órgãos responsáveis pelo Controle Interno, a atividade vem ganhando evidências no Brasil com as denúncias e punições de conluios existentes entre empresas público-privadas e gestores/representantes do setor público.

No âmbito da União, o Decreto Lei nº 8.420/2015, conhecido como “Lei Anticorrupção”, destaca a necessidade de um programa de integridade para criar mecanismos capazes de detectar e sanar desvios e fraudes contra a administração pública. Nesse contexto, uma Portaria Conjunta do Ministério do Planejamento com a Controladoria-Geral da União, define o que é Controle Interno:

Constitui um conjunto de regras, procedimentos, diretrizes, protocolos, rotinas de sistemas informatizados, conferências e trâmites de documentos e informações, entre outros, operacionalizados de forma integrada pela direção e pelo corpo de servidores das organizações, destinados a enfrentar os riscos e fornecer segurança razoável de que, na consecução da missão da entidade, os seguintes objetivos gerais serão alcançados: a) execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações; b) cumprimento das obrigações de accountability; c) cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis; e d) salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e danos. O estabelecimento de Controle Interno no âmbito da gestão pública visa essencialmente aumentar a probabilidade de que os objetivos e metas estabelecidos sejam alcançados, de forma eficaz, eficiente, efetiva e econômica (Brasil, 2016, p. 2).

Em linhas gerais aos aspectos mencionados, o presente artigo visa discorrer sobre a importância do Controle Interno do Município de Goiânia, tendo-se em vista o alcance de uma gestão pública eficiente, eficaz, efetiva e econômica.

2 REVISÃO DA LITERATURA

2.1 CONTROLE INTERNO

O Controle Interno é o conjunto de práticas de supervisão que visam garantir que os gestores e servidores observem as normas da administração pública e que as políticas públicas sejam cumpridas, prevenindo erros, irregularidades, fraudes e desperdícios dos recursos dos contribuintes, ajudando na prevenção e no combate à corrupção, na melhoria da qualidade dos gastos públicos, fiscalizando e orientando todos os demais órgãos da administração pública nos processos de compra, de contratação de serviços de terceiros, propondo soluções para questões técnica, dando suporte, também, às entidades de Controle Externo (BANCO MUNDIAL, 2020).

A expressão Controle Interno é utilizada para se referir ao conjunto de políticas, procedimentos e atividades que a administração de uma organização adota para gerenciar seus objetivos, mediante o tratamento dos riscos a eles associados, compreendendo um conjunto coordenado de métodos, ações e medidas adotadas com a garantia de que, através de sua atuação, a destinação dos recursos públicos obtenha melhores resultados, ou seja, que haja a entrega de um melhor produto à população.

Existe muita confusão entre as expressões: Sistema de Controle Interno, Controle Interno e Auditoria Interna, tido por muitos como sinônimos. Todavia, a diferença entre os termos pode ser entendida quando se estuda a citação de Calixto e Velázques (2015), que analisam a diferença entre os termos e comentam que esta se resume, basicamente, no seguinte: Sistema de Controle Interno é o funcionamento integrado dos Controles Internos; Controle Interno é o conjunto de meios de que se utiliza uma entidade pública para verificar se suas atividades estão se desencadeando como foram planejadas e Auditoria Interna, uma técnica utilizada para checar a eficiência do Controle Interno.

Para Miranda (2021), o Controle Interno que precisamos definir é aquele de responsabilidade do próprio gestor, por vezes utilizado no plural.  O Comitê das Organizações Patrocinadoras (COSO, 2013) define o Controle Interno como um processo conduzido pela estrutura da governança, administração e outros profissionais da entidade, e desenvolvido para proporcionar segurança razoável com respeito à realização dos objetivos relacionados a operações, divulgação e conformidade.

Sob esse aspecto é imprescindível haver efetivo controle da administração pública, a começar pela própria organização estatal de modo que o poder limite o exercício do próprio poder.

Neste sentido, Castro (2007, p. 84) definiu:

Controlar o poder é impor limites aos governantes, é orientar a melhor utilização dos recursos disponíveis de forma organizada e ponderada. No estado moderno o Controle assume importante papel na gestão da coisa pública. Note-se que para todas as atividades da administração se prevê um controle, seja ele pontual (quando se estabelecem controles para uma certa atividade), seja em abstrato (quando a atividade não fora prevista e se controla de maneira genérica).

Meirelles (2005, p. 659) trás um conceito mais orgânico quando estabelece que o “controle, em tema de administração pública, é a faculdade de orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.

Para Di Pietro (2005, p. 638):

A finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa.

Assim, os conceitos apresentados remetem a compreensão literal da importância do Controle Interno.

2.2 LEGISLAÇÃO

Para o funcionamento da Administração Pública devem ser estabelecidas normas, procedimentos e, em especial, controles com o propósito de fiscalizar e corrigir falhas nas ações dos gestores públicos.

A Lei Federal nº 4.320 de 1964, determinou Normais Gerais para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, dispostos nos artigos 75 e 77, vide:

Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:

I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

II – a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos;

III – o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente.

O Controle Interno foi ampliado com a promulgação do texto normativo maior, podendo ser detectado nos expressos termos dos artigos 70 e 74 da Constituição da República de 1988.

Assim, o Estado Brasileiro desenvolveu um sistema de controle para os diferentes poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) em diversos níveis do governo (federal, estadual e municipal) (ZONATTO, 2014).

Ademais, a Constituição Federal de 1998 (BRASIL, 1988), art. 74, estabelece que os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário manterão, de forma integrada, Sistema de Controle Interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

O dispositivo constitucional determina que o controle na esfera federal seja exercido pelo Congresso Nacional (Controle Externo) e pelo próprio poder Executivo (Controle Interno). Já na esfera estadual, o controle é exercido pelas Assembléias Legislativas (Controle Externo) e pelo próprio poder Executivo (Controle Interno) e, por fim, nos municípios, a exemplo do município de Goiânia, é realizado pelo seu respectivo Poder Legislativo, ou seja, Câmara Municipal (Controle Externo) e pela própria administração pública municipal por meio da Controladoria – Geral do Município (Controle Interno).

 3 IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO

Os Controles Internos podem ser construídos em torno de qualquer procedimento que apresente risco potencial, portanto, percebe-se também a implementação da gestão de riscos como ferramenta na promoção de meios para que as incertezas não desviem os esforços visando o atingimento dos objetivos.

Com a utilização da metodologia proposta para subsidiar o trabalho, foram encontrados estudos que corroboram na importância do Controle Interno na gestão pública (CALIXTO; VELÁZQUES, 2015; CRUZ; GLOCK, 2013; ROCHA, 2011; ALMEIDA, 2016) ao entenderem que seus mecanismos contribuem para uma maior eficiência de resultados, um melhor investimento dos recursos, possibilitando uma otimização dos serviços prestados aos seus clientes (os munícipes).

Em relação à importância do Controle Interno na gestão pública, merece destaque a temática apresentada no livro: Implementando a Gestão de Riscos no Setor Público, do autor Rodrigo Fontenelle de A. Miranda e  publicado em 2021 pela editora Forum. Para este autor, existem 5 (cinco) mitos e 1 (uma) verdade, acerca da implantação de projetos de gestão de riscos na Administração Pública, podendo ser aplicados na implementação do Controle Interno, conforme se observa no quadro 2:

Quadro 1 – Mitos e Verdades

Fonte: Implementando a Gestão de Riscos no Setor Público (2021).

Ante ao exposto, os mitos e a verdade apresentados concernentes à implementação da gestão de riscos no setor público se ajustam aos Controles Internos na administração pública, em especial nos municípios; vejamos:

Quadro 2 – Aplicabilidade de Mitos e Verdades no Controle Interno

Fonte: Implementando a Gestão de Riscos no Setor Público (2021).

Assim, evidencia-se a importância do Controle Interno no setor público, na gestão de riscos, bem como a aplicabilidade de conceitos que colaboram na melhoria da administração pública como um todo.

 4 O CONTROLE INTERNO NO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA

A Lei Orgânica Municipal (1990), art. 104, §1º, determinou que o órgão responsável pelo Controle Interno do poder executivo é a Auditoria Geral do Município.

O Art. 30, da CF/1988, traz as competências específicas dos municípios:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;

VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual (BRASIL, 1988, p. 45).

Por intermédio da Lei Complementar nº 183/2008, a Auditoria Geral do Município passou a denominar-se Controladoria Geral do Município – CGM, órgão central e responsável pela gestão do Sistema de Controle Interno no âmbito do Poder Executivo e com alterações constantes na Lei Complementar nº 276, de 03 de junho de 2015 e Lei Complementar nº 335, de 01 de janeiro de 2021.

Com o advento da última alteração que dispõe sobre a organização administrativa do Poder Executivo Municipal, o regimento interno da Controladoria Geral do Município de Goiânia (Decreto nº 265, de 27 de janeiro de 2016) foi alterado pelo Decreto Municipal nº 179, de 14 de janeiro de 2021, passando a apresentar a estrutura organizacional a seguir:

Quadro 3 – Estrutura Organizacional

Fonte: Anexo do decreto nº 179, de 14 de janeiro de 2021

            A estrutura atual evidencia na composição geral do órgão de Controle Interno do município de Goiânia, a inovação implementada e a relevância do mesmo na gestão municipal.

5 INOVAÇÃO

A inovação nos trabalhos dos órgãos de controle tem como objetivo o fortalecimento das ações de Controle Interno, com a implantação de programas, uso de sistemas eletrônicos que possibilitem uma aplicação mais efetiva dos recursos públicos.

Merece destaque a temática inovação e, uma publicação da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP-2019) sobre Governos Locais que aponta cinco temas relevantes na agenda do governo com uma visão de inovação, sendo dois deles contemplados pelos controles institucionais, a saber:

1. Performance Administrativa (aumento na capacidade profissional e reorganização administrativa);
2. Provisão de serviços e ampliação na eficiência da entrega (integrando serviços de esferas diferentes).

Percebe-se que ações inovadoras podem contribuir para promover maior agilidade nas atividades de Controle Interno visando a otimização da capacidade de resposta às necessidades da sociedade.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A pesquisa evidenciou a relevância do Controle Interno na administração pública municipal sendo necessária ao gestor a busca da eficiência, eficácia, efetividade e economicidade na aplicação dos recursos públicos, devendo ser executado em conformidade com os termos fixados no ordenamento jurídico.

O Controle Interno é elemento indispensável à administração pública e de extrema importância para os gestores públicos, afinal, uma das suas funções primordiais é resguardar a administração, no cumprimento aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência e publicidade.

Sendo assim, o Controle Interno assume um importante papel na administração pública, tendo em vista que, além de verificar a legalidade dos atos administrativos, ainda, realiza um monitoramento de resultados, convertendo-se em um mecanismo de gerenciamento e tomada de decisões por parte da administração na entrega de um melhor produto a população, ou seja, o Controle Interno assume um papel de grande relevância e mesmo em municípios com poucos recursos orçamentário-financeiros, a institucionalização do mesmo pode contribuir para a legalidade dos atos e fiscalização dos gastos e do tesouro público.

Percebe-se pelo exposto, que a implementação de Controles Internos no âmbito da gestão pública visa essencialmente aumentar a probabilidade de que os objetivos e metas estabelecido sejam alcançados, de forma eficiente, eficaz, efetiva e econômica.

Com efeito, alguns desafios, após a implementação dos Controles Internos nos municípios, tornam-se evidentes: a qualificação adequada, devendo os servidores ter capacitação constante a fim de se tornarem dotados dos conhecimentos condizentes com as demandas de controle, ou seja, a existência de um corpo técnico preparado. Saliente-se que a independência técnico-funcional nas atividades do Controle Interno pressupõe autonomia, corpo técnico próprio, livre acesso aos documentos e informações e apoio da alta administração. Assim, espera-se êxito na implementação de Controles Internos com o apoio das autoridades competentes da administração pública municipal.

Por fim, conclui-se que as informações apresentadas contribuem para que os municípios possam adaptar-se a legislação, institucionalizando os Controles Internos. Ressalte-se, a importância do tema e a demanda de futuros estudos.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. (2015). Decreto nº 8420/2015. Dispõe sobre a responsabilização administrativa de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira e dá outras providências.

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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: D.O. 5 de outubro de 1988. Disponível em: www.mec.gov.br/legis/default.shtm. Acesso em: 8 nov. 2021.

CASTRO, R. P. A. Controle Interno da Administração Pública. Uma perspectiva do modelo de Gestão Pública. Dissertação apresentada como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Direito Econômico e Social, área de Concentração: Fundamentos Jurídicos da Atividade Econômica, ao Centro de Ciências Jurídicas e Sociais da Pontifícia Universidade Católica do Paraná. Curitiba, 2007.

CALIXTO, G. E.; VELÁSQUEZ, M. D. P. Sistema de controle interno na administração pública federal. Revista Eletrônica de Contabilidade. Jul/2015. Disponível em: http://w3.ufsm.br/revistacontabeis/ anterior/artigos/vIInEspecial/a05vII nesp.pdf. Acesso em: 01 de nov. 2021.

CRUZ, F.; GLOCK, J. O. Controle interno nos municípios – orientação para implantação e relacionamento com os tribunais de contas. São Paulo: Atlas, 2003.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005.

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 31. Ed. São Paulo: Malheiros, 2005.

MIRANDA, R. F. Implementando a Gestão de Riscos no Setor Público. 2. Ed. Belo Horizonte: Forum.

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ZONATTO, V. C. S. Perfil dos artigos sobre controle interno no setor público em periódicos nacionais e internacionais. Revista Adm. Pública, v. 48, n. 5, 2014, DOI: http://dx.doi.org/10. 1590/0034-76121527.

Autores:

Gustavo Alves Cruvinel

Engenheiro Elétrico, Vereador por Goiânia (2017-2020) e Ex-Presidente do PROCON Goiânia. Atual Controlador Geral do Município de Goiânia, e-mail: controladoria@goiania.go.gov.br

Aline do Espírito Santo Ribeiro

Secretária Executiva Bilíngue e Advogada Especialista em Direito Público, Ex-Controladora Geral do Município de Goiânia (interina). Atualmente é Secretária Executiva da Controladoria Geral do Município de Goiânia, e-mail: alineribeiro1982@gmail.com

Álen Rodrigues de Oliveira

Economista, MBA Executivo em Gestão Pública, Ciência Política, Controle Interno no Setor Público Municipal, Integridade Municipal, Nova Lei de Licitações e Cidades Inteligentes; Especialista em Auditoria Governamental nos Municípios, Gestão de Orçamentos Públicos, Gestão e Contabilidade Governamental, Compliance e Ética na Gestão Municipal. É Diretor de Controle da Gestão da Controladoria Geral do Município de Goiânia, e-mail: alen@goiania.go.gov.br