Artigo, 13 de fevereiro de 2026
Controle Interno meramente formal na Administração Pública e o risco institucional nos pequenos municípios: a cooperação consorcial como via para a efetividade sem esvaziar o Controlador-Geral Interno
O dever é de todos, mas a capacidade não: consórcios como infraestrutura de apoio, sem externalizar o controle interno.
José Carlos Fernandes Junior[1]
- A provocação necessária
É constitucionalmente adequado exigir, de municípios com reduzida capacidade financeira e administrativa, estruturas formais de controle interno que, na prática, não conseguem operar de modo efetivo?
Este texto parte de uma inquietação prática: identificar falhas recorrentes do desenho institucional e das rotinas de gestão, sem reduzir o debate ao diagnóstico. A utilidade de uma crítica, em administração pública, mede-se pela capacidade de produzir caminhos de superação tecnicamente defensáveis e operacionais, passíveis de teste e aprimoramento por evidências; ainda que isso exponha o autor ao contraditório; o que aqui se assume como parte do método.
A pergunta incomoda porque desloca o debate do terreno confortável do organograma para o ponto em que a Constituição encontra a realidade: a capacidade estatal local. Se a Constituição impõe autocontenção administrativa a todos, também é certo que o federalismo brasileiro é assimétrico. E, quando o sistema insiste em exigir “modelos completos” de estruturas onde faltam meios mínimos para operá-las, abre-se espaço para um risco institucional silencioso: cumpre-se a forma e frustra-se a finalidade.
O objetivo aqui não é relativizar deveres, mas provocar uma reflexão responsável: não basta “ter” controle interno; é preciso fazer o controle interno funcionar.
- Controle Interno como dever constitucional e técnica de autocontenção
O Controle Interno integra o dever constitucional de autocontenção administrativa: um mecanismo pelo qual a Administração organiza rotinas, padroniza procedimentos, identifica riscos e corrige rumos antes que falhas se convertam em dano, irregularidade ou paralisia de políticas públicas. Nesse sentido, Controle Interno é prevenção qualificada, não burocracia ornamental.
Há, contudo, uma situação que precisa ser enfrentada: controles internos mal desenhados podem produzir custos de transação, formalismo excessivo e “paralisia do gestor”. A resposta institucional adequada não é abolir o Controle Interno, mas redefini-lo pela sua finalidade: conformidade útil, orientada a riscos, com foco em resultados e integridade.
- Mandado constitucional de otimização e as chaves do desenho institucional
Tratar o Controle Interno como dever constitucional não significa estabelecer um “modelo ideal” único. O dever necessita ser compreendido como mandado de otimização, cuja concretização advém das possibilidades fáticas, institucionais e financeiras do ente, sob pena de converter a obediência ao comando constitucional em infrutífera performance administrativa. Em termos práticos, isso significa calibrar instrumentos e rotinas ao risco e à capacidade disponível, de modo a preservar a finalidade preventiva do controle sem exigir estruturas inviáveis.
É nesse ponto que proporcionalidade, eficiência e federalismo cooperativo se articulam. A proporcionalidade impede que se imponham meios incompatíveis com a realidade, gerando estruturas simbólicas. A eficiência administrativa veda o fetiche da estrutura sem entrega. E o federalismo cooperativo autoriza, e, em certos contextos, recomenda, soluções compartilhadas para viabilizar deveres comuns em cenários de desigualdade de capacidade.
- O município pequeno real: escassez, rigidez e sobrecarga
A realidade de muitos pequenos municípios brasileiros é marcada por baixa arrecadação própria, dependência de transferências, rigidez do gasto e carência de quadros técnicos permanentes. Nesse ambiente, “instituir Controle Interno” não raras vezes se resume a criar cargo e atribuições, sem equipe, sem sistema e sem método, uma arquitetura incapaz de sustentar auditoria, gestão de riscos e orientação preventiva.
O componente fiscal reforça o argumento. No estudo “A situação fiscal de 2024 nos municípios e as perspectivas para 2025”, a Confederação Nacional de Municípios (CNM) registra que 54% das prefeituras encerraram 2024 com resultado negativo, com déficit acumulado de R$ 33 bilhões (CNM, 2025). No mesmo diagnóstico, a CNM aponta crescimento expressivo das despesas e pressão de custeio. Em termos institucionais, o efeito é direto: o Controle Interno compete por orçamento com aquilo que é imediatamente indispensável para manter serviços e contratos, e perde, com frequência, por razões estruturais, não apenas por “vontade política”.
- Funções essenciais e o custo da efetividade
A efetividade do Controle Interno exige funcionalidades que têm custo financeiro e organizacional relevante: auditoria interna contínua e planejada; sistemas informatizados de acompanhamento de contratações e execução orçamentária; mapeamento e gestão de riscos; capacitação técnica permanente; padronização de procedimentos e emissão de orientações preventivas; apuração preliminar de irregularidades e relatórios técnicos.
Essas funções são indispensáveis porque são elas que transformam “controle” em prevenção real. O dilema é que, em municípios de baixa receita, a exigência de um pacote robusto, isoladamente, tende a gerar o pior cenário: estruturas formais sem densidade operacional, com baixa produção de informação, baixa capacidade de auditoria e mínima atuação preventiva.
- Um ponto decisivo do Diagnóstico do CONACI: Controle Interno não se esgota na UCCI
O “Diagnóstico Nacional do Controle Interno”, elaborado pelo Conselho Nacional de Controle Interno (CONACI) em parceria com o World Bank Group, explicita uma premissa que recoloca o debate em trilho técnico: a existência de Unidade Central de Controle Interno é um arranjo frequente, mas o Controle Interno deve ser entendido como prática descentralizada, em que a unidade central orienta, padroniza, supervisiona e atua estrategicamente, sem que o controle se reduza ao “tamanho da unidade” (CONACI; WORLD BANK GROUP, 2025).
Essa observação é especialmente relevante para pequenos municípios: quando se cria a unidade sem capacidade de influenciar processos, sem dados e sem instrumentos, a estrutura pode até “existir”, mas não produz autocontenção. Ou seja, não basta instituir a UCCI; é preciso que exista uma estrutura mínima de governança, rotinas e ferramentas para que o Controle Interno opere como sistema.
- O dado fiscal conversa com o desenho institucional
É aqui que a evidência empírica encontra a engenharia constitucional. A CNM aponta que o crescimento das receitas municipais está fortemente associado à dependência de transferências e ressalta a crescente vinculação orçamentária e compressão da margem decisória do gestor (CNM, 2025). Nesse contexto, insistir em “modelos completos e fixos” de Controle Interno, de forma isolada, tende a produzir organogramas formais com baixa capacidade operacional. É nesse ambiente, de déficits recorrentes, custeio pressionado e pouca discricionariedade fiscal, que a hipótese cooperativa ganha racionalidade: ou se cria escala, ou se perpetua o ritual.
- Consórcios públicos como hipótese cooperativa de apoio ao Controle Interno
Sem pretensão de modelo fechado, propõe-se ao debate a possibilidade de consórcios intermunicipais como instrumento de apoio técnico, logístico e estrutural ao Controle Interno de pequenos municípios.
A Lei nº 11.107/2005 disciplina normas gerais para consórcios públicos, permitindo que entes se associem para objetivos de interesse comum. A lógica, aqui, é de infraestrutura: compartilhar meios para reduzir custo unitário e elevar padrão mínimo de entrega, especialmente em atividades que exigem escala: tecnologia, capacitação continuada, metodologias de auditoria, bibliotecas de riscos, padronizações, suporte técnico.
A fase de planejamento das contratações públicas ilustra, com nitidez, por que o arranjo consorcial pode ser útil sem desnaturar o controle interno: a definição do objeto e do parâmetro de preços, quando construída com fragilidade técnica, tende a irradiar efeitos por todo o ciclo contratual, ensejando tanto propostas inexequíveis e aditivos recorrentes quanto perda de economicidade e maior exposição a irregularidades. Nesse cenário, o consórcio pode oferecer capacidade compartilhada (metodologia padronizada, repositório regional de referências, trilhas de verificação e apoio técnico), reduzindo assimetrias técnicas entre municípios e qualificando a motivação administrativa, sem deslocar a responsabilidade decisória e finalística do gestor e da unidade de controle interno local.
Além disso, a utilidade da cooperação consorcial não se limita à oferta de método; incide, sobretudo, sobre áreas de maior materialidade e recorrência de risco no âmbito municipal. Nessa perspectiva, ela pode consistir na organização de uma “biblioteca regional” de riscos e sinais de alerta aplicáveis ao ciclo das contratações, convertida em rotinas simples e verificáveis: checklists por fase (planejamento, seleção do fornecedor e execução), padrões mínimos de evidências a registrar, trilhas de verificação em bases públicas pertinentes e critérios de diligência proporcional. Tudo isso deve ser realizado com registro de finalidade, pertinência e limites de uso das informações consultadas, como medida de proteção institucional e de conformidade com o regime jurídico aplicável à proteção de dados. Ao induzir rastreabilidade e registro técnico, sem transformar cautela em paralisia, esse apoio contribui para qualificar o processo decisório, desestimular combinações artificiais e reduzir a dependência exclusiva de controles meramente formais, com ganhos de segurança jurídica e de integridade administrativa.
O ponto sensível é evitar a ilusão de que consórcio, por si só, resolve o problema. Consórcios mal desenhados podem reproduzir formalismo em escala regional. Por isso, a proposta deve ser tratada como hipótese com salvaguardas: governança transparente, metas verificáveis, critérios técnicos, prestação de contas e delimitação clara de papéis.
- Cláusula de integridade: sem esvaziar o Controlador-Geral Interno
A proposta consorcial não se destina a substituir, esvaziar ou deslocar a função do Controlador-Geral Interno do ente. A titularidade do Controle Interno permanece municipal, vinculada funcional e hierarquicamente à Administração Pública local. O consórcio, se adotado, deve operar como infraestrutura de apoio, fornecendo meios, não tomando o lugar do titular constitucional da autocontenção.
Daí a distinção necessária: Controle Interno apoiado por estrutura consorciada não se confunde com Controle Externo, nem com terceirização da autocontenção administrativa. Compartilha-se ferramenta, método e suporte; não se compartilha responsabilidade.
Em termos práticos, isso significa que o consórcio pode disponibilizar protocolos, modelos, capacitação e meios tecnológicos, mas a valoração dos indícios, a deliberação administrativa e o eventual encaminhamento para apuração formal permanecem sob condução das instâncias municipais competentes.
- Analogias institucionais: compartilhar estrutura não é compartilhar responsabilidade
A Administração Pública brasileira já se vale de consórcios na saúde, de centrais de compras e de estruturas compartilhadas para serviços especializados. Em nenhuma dessas experiências a cooperação dilui o dever do ente; ao contrário, viabiliza sua execução com escala e técnica. O mesmo raciocínio pode inspirar o Controle Interno: a responsabilidade permanece do município; o que se compartilha é capacidade operacional.
- Conclusão aberta: do fetiche da forma ao compromisso com efetividade
É constitucionalmente legítimo exigir Controle Interno de todos os municípios. Mas é constitucionalmente problemático naturalizar modelos que, indiferentes à capacidade real, geram estruturas simbólicas. A via consorcial pode representar alternativa institucional possível, constitucionalmente legítima e pragmaticamente responsável para qualificar o Controle Interno em pequenos municípios, desde que o foco migre da exigência formal para a efetividade real e desde que a autoridade do Controlador-Geral Interno permaneça preservada como condição inafastável.
A advertência metodológica de Luciano Oliveira é útil aqui: ao criticar o “cumprimento de um simples ritual”, no qual, por vezes, a forma ocupa o lugar do problema, o autor chama atenção para o risco de o discurso jurídico se converter em repertório de lugares comuns, sem capacidade explicativa ou prescritiva (OLIVEIRA, 2004, p. 137-167). No campo da governança pública, esse deslocamento tem custo: tende a normalizar estruturas simbólicas e a enfraquecer a responsabilização por resultados. O desafio, portanto, é abandonar o fetiche da forma e discutir, com serenidade federativa, como produzir Controle Interno que previna riscos de verdade, inclusive onde a escala e o orçamento são menores, mas o dever constitucional é o mesmo.
- Referências
- CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). A situação fiscal de 2024 nos municípios e as perspectivas para 2025. Brasília, DF: CNM, 2025. Disponível em: https://cnm.org.br/storage/biblioteca/2025/Notas_Tecnicas/20250530_ET_FIN_situacao_fiscal_2024.pdf. Acesso em: 8 fev. 2026.
CONSELHO NACIONAL DE CONTROLE INTERNO (CONACI); WORLD BANK GROUP. Diagnóstico Nacional do Controle Interno: Estados e Capitais. 2. ed. Vitória, ES: Conaci; World Bank Group, 2025. Disponível em: https://conaci.org.br/wp-content/uploads/2025/10/Completo_Diagnostico_Nacional_Controle_Interno_Conaci_2025.pdf. Acesso em: 8 fev. 2026.
OLIVEIRA, Luciano. Não fale do Código de Hamurábi! A pesquisa sócio-jurídica na pós-graduação em Direito. In: OLIVEIRA, Luciano. Sua Excelência o Comissário e outros ensaios de Sociologia jurídica. Rio de Janeiro: Letra Legal, 2004. p. 137-167.
[1] José Carlos Fernandes Junior é Procurador de Justiça do Ministério Público do Estado de Minas Gerais (MPMG), mestre e doutorando em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Graduado em Direito, possui especialização em Divisão de Poderes, Ministério Público e Judicialização pelo CEAF/MPMG. É autor dos livros ANPC e o aprimoramento da efetividade na conclusão dos procedimentos extrajudiciais presididos pelo Ministério Público (Editora D’Plácido) e Os reflexos das sanções pecuniárias para as microempresas e empresas de pequeno porte nas ações de responsabilização por atos lesivos ao patrimônio público (CEAF/MPMG). É também criador e apresentador do podcast Tentando Descomplicar o Direito Administrativo, no que é possível.
