Artigo, 03 de julho de 2026

O desafio da maturidade em um país de múltiplas realidades

Por: Paulo Farias Nazareth Netto*

A construção do Mucci e a importância da escuta institucional.

1.  Uma trajetória de avanços

Nas últimas décadas, o controle interno brasileiro passou por um importante processo de fortalecimento institucional. Em diferentes estados e municípios, as Unidades Centrais de Controle Interno ampliaram sua atuação e assumiram funções cada vez mais estratégicas no âmbito da administração pública.

Ao longo desse período, auditoria governamental, integridade, transparência, ouvidoria, correição, gestão de riscos e apoio à tomada de decisão passaram a integrar, de forma crescente, o cotidiano dessas instituições. Paralelamente, ocorreram avanços normativos, aperfeiçoamentos organizacionais, profissionalização das equipes e maior aproximação com referenciais e boas práticas nacionais e internacionais.

Nesse contexto, os modelos de maturidade desempenharam papel relevante. Ao oferecerem parâmetros para o desenvolvimento institucional, esses referenciais contribuíram para a organização de processos, o fortalecimento de capacidades e a construção de trajetórias consistentes de evolução.

Entre eles, o IA-CM (Internal Audit Capability Model), desenvolvido pelo Institute of Internal Auditors (IIA), consolidou-se como a principal referência adotada por diversas controladorias brasileiras no campo da auditoria interna governamental.

Os resultados desse processo são visíveis. Hoje, várias instituições brasileiras alcançaram níveis relevantes de maturidade e se tornaram referências nacionais em governança e auditoria interna governamental.

Esse patrimônio institucional é resultado do trabalho desenvolvido por centenas de profissionais que, ao longo dos anos, contribuíram para transformar o controle interno em um instrumento cada vez mais relevante para a melhoria da gestão pública e para a geração de valor à sociedade.

Mais do que estruturas voltadas à fiscalização, as unidades de controle interno passaram a ser reconhecidas como instituições capazes de induzir melhorias, fortalecer a governança, promover a integridade e apoiar a administração pública na entrega de melhores resultados aos cidadãos.

Essa trajetória demonstra que o controle interno brasileiro evoluiu. E, sobretudo, que possui bases sólidas para continuar avançando.

2.  Um país, muitas realidades

Embora os avanços sejam evidentes, eles não ocorreram de maneira uniforme.

Quando se fala em Unidades Centrais de Controle Interno, está-se tratando de instituições que compartilham uma mesma missão, mas que atuam em contextos bastante distintos.

Há controladorias estaduais e grandes municípios com estruturas consolidadas, equipes especializadas, múltiplas macrofunções e crescente utilização de tecnologia. Muitas dessas instituições incorporaram modelos de maturidade e passaram a exercer papel cada vez mais estratégico na administração pública.

Ao mesmo tempo, existem milhares de municípios em que as atividades de controle interno são desenvolvidas por equipes reduzidas, frequentemente submetidas a limitações de pessoal, recursos e estrutura.

Todas essas organizações integram o sistema de controle interno brasileiro e exercem funções essenciais para a governança pública. No entanto, convivem com desafios de natureza e complexidade distintas.

Essa diversidade é uma característica inerente ao federalismo brasileiro. Em um país de dimensões continentais e composto por mais de cinco mil municípios, diferentes níveis de capacidade administrativa e disponibilidade de recursos são uma realidade inevitável.

Reconhecer essa pluralidade não significa estabelecer hierarquias entre instituições, mas compreender que o fortalecimento do controle interno precisa considerar os diferentes pontos de partida existentes.

Nem sempre a solução mais adequada é a mais complexa. Em determinadas situações, estruturas ou exigências concebidas para grandes organizações podem gerar custos desproporcionais quando aplicadas a contextos com menor capacidade institucional.

Por essa razão, fortalecer o controle interno não significa tornar todas as instituições iguais. Significa criar condições para que cada unidade desenvolva capacidades compatíveis com sua realidade e amplie sua contribuição para a gestão pública e para a sociedade.

Esse é um dos grandes desafios do controle interno brasileiro para os próximos anos: continuar avançando sem perder de vista a diversidade que caracteriza o país.

3.  A pergunta que deu origem ao Mucci

Foi justamente dessa realidade que surgiu a reflexão que orienta a construção do Mucci – Modelo de Maturidade das Unidades Centrais de Controle Interno.

Se o controle interno brasileiro é composto por instituições tão distintas entre si, como promover o fortalecimento de todas elas?

A experiência acumulada nas últimas décadas demonstra que a evolução institucional é possível. Ao mesmo tempo, evidencia que muitos dos modelos e referenciais disponíveis foram concebidos em contextos de maior capacidade organizacional, com estruturas mais robustas e maior disponibilidade de recursos.

Isso não diminui a importância desses referenciais. Pelo contrário. Os resultados alcançados pelas instituições que os adotaram demonstram sua relevância e sua contribuição para o fortalecimento do controle interno brasileiro.

Entretanto, a diversidade das realidades federativas impõe um desafio adicional: a necessidade de construir um referencial capaz de dialogar com diferentes contextos institucionais.

Mais do que adaptar modelos existentes, tornou-se necessário desenvolver uma abordagem que reconhecesse que diferentes estruturas podem percorrer trajetórias distintas de evolução. Um modelo que pudesse ser útil tanto para uma grande controladoria estadual quanto para uma pequena unidade municipal.

Foi dessa reflexão que surgiu o Mucci.

A iniciativa, desenvolvida no âmbito do Conselho Nacional de Controle Interno (Conaci), parte do entendimento de que o fortalecimento do sistema de controle interno brasileiro depende da existência de referenciais capazes de respeitar as diferentes capacidades institucionais presentes no país.

A proposta é construir um modelo genuinamente aderente à realidade brasileira, capaz de apoiar a evolução das diversas unidades de controle interno que compõem esse sistema.

Porque fortalecer o controle interno brasileiro significa criar condições para que todas as suas instituições possam continuar avançando.

4.  O que o Mucci pretende ser

Se a diversidade das realidades brasileiras esteve na origem do Mucci, ela também orienta os princípios que sustentam sua construção.

Desde sua concepção, o modelo foi pensado como um instrumento de fortalecimento institucional. Sua finalidade é apoiar as Unidades Centrais de Controle Interno em suas trajetórias de desenvolvimento, oferecendo referências que auxiliem cada instituição a compreender suas capacidades atuais, identificar oportunidades de aprimoramento e planejar sua evolução.

A proposta não é estabelecer um padrão único de organização, mas reconhecer que diferentes estruturas podem alcançar níveis semelhantes de maturidade por caminhos distintos.

Nesse sentido, a maturidade institucional não pode ser medida apenas pela quantidade de estruturas existentes, pelo número de servidores ou pelo grau de complexidade organizacional alcançado. Ela deve ser compreendida à luz das características, necessidades e possibilidades de cada realidade.

Outro princípio fundamental do Mucci é seu caráter não competitivo.

O objetivo do modelo não é produzir rankings, estabelecer disputas entre instituições ou criar mecanismos de exposição. Seu propósito é oferecer um referencial orientador que estimule processos contínuos de aprimoramento e contribua para o fortalecimento das capacidades institucionais.

O Mucci também pretende funcionar como um instrumento de diálogo.

Ao estabelecer uma linguagem comum sobre capacidades e trajetórias de desenvolvimento, o modelo poderá contribuir para aproximar controladorias, gestores públicos, órgãos de controle externo e sociedade, ampliando a compreensão sobre o papel do controle interno na governança pública.

Por fim, o Mucci busca ser um modelo genuinamente brasileiro.

Um modelo construído a partir das experiências, desafios e potencialidades das instituições que compõem o sistema de controle interno do país e capaz de gerar valor para organizações de diferentes portes e níveis de maturidade.

Em síntese, o Mucci pretende ser menos um instrumento de classificação e mais um instrumento de fortalecimento institucional.

Seu verdadeiro objetivo não é comparar instituições entre si, mas criar condições para que todas possam continuar evoluindo.

5.  Por que o Mucci começa pela escuta

Tradicionalmente, modelos de maturidade são construídos a partir da definição prévia de dimensões, capacidades e estágios evolutivos. O caminho adotado pelo Mucci, entretanto, parte de uma lógica diferente.

Antes de definir parâmetros, o Conaci entendeu que era necessário compreender melhor a realidade do controle interno brasileiro. Antes de estabelecer respostas, era preciso ouvir aqueles que vivenciam, na prática, os desafios, as limitações e as potencialidades das Unidades Centrais de Controle Interno.

Essa escolha decorre da convicção de que nenhum modelo nacional será verdadeiramente legítimo se for construído apenas a partir da visão de especialistas ou da análise de referenciais existentes.

O controle interno brasileiro é resultado de uma construção coletiva. Sua atuação é influenciada pelas relações que estabelece com a gestão pública, com os órgãos de controle externo, com as instituições de responsabilização, com a sociedade e, principalmente, com os profissionais que atuam diariamente em suas estruturas.

Por isso, a construção de um referencial nacional de maturidade não poderia se limitar à análise de normas, estruturas organizacionais ou experiências isoladas. Era necessário compreender como o controle interno é percebido na prática, quais capacidades são consideradas mais relevantes e quais expectativas existem em relação ao futuro da atividade.

Essa opção metodológica também reflete uma compreensão mais ampla sobre a própria ideia de maturidade institucional.

A maturidade não se manifesta apenas na existência formal de estruturas e processos. Ela também está relacionada à confiança que a instituição inspira, à utilidade de suas entregas e à sua capacidade de contribuir para a melhoria da gestão pública.

Por essa razão, a escuta não foi concebida como uma etapa acessória do projeto, mas como um dos fundamentos da construção do modelo.

Porque, antes de propor caminhos, é preciso compreender a realidade que se pretende transformar.

6.  A Estratégia Nacional de Escuta

Transformar a escuta em um processo efetivo exigia mais do que uma consulta pontual. Era necessário estruturá-la de forma organizada e capaz de incorporar a diversidade de perspectivas existentes no ecossistema de controle e governança pública.

Com esse propósito, o Conaci, por meio do Grupo de Trabalho do Mucci, desenvolveu a Estratégia Nacional de Escuta.

A iniciativa tem como objetivo coletar percepções, experiências, expectativas e contribuições dos diferentes atores que se relacionam, direta ou indiretamente, com as Unidades Centrais de Controle Interno.

A proposta parte do entendimento de que a maturidade institucional não pode ser compreendida exclusivamente a partir de aspectos formais, como estruturas organizacionais, competências legais ou disponibilidade de recursos. É igualmente importante compreender como o controle interno é percebido na prática, de que forma suas entregas são utilizadas e quais desafios ainda precisam ser enfrentados.

Para isso, a Estratégia Nacional de Escuta foi estruturada de maneira segmentada, reconhecendo que diferentes atores se relacionam com o controle interno sob perspectivas distintas.

Serão ouvidos gestores das unidades centrais de controle interno, auditores e servidores que atuam nessas estruturas, gestores públicos, tribunais de contas, instituições de responsabilização e representantes da sociedade civil.

Além dos questionários, a estratégia contempla entrevistas e consultas junto a organismos especializados, entidades representativas e instituições nacionais e internacionais relacionadas aos temas de controle, auditoria, governança, integridade e transparência.

Os instrumentos de escuta foram concebidos para respeitar as características de cada público participante. Embora exista um núcleo comum de questões, cada segmento contará com perguntas específicas, adequadas ao seu nível de interação e à sua experiência institucional.

Ao final, a Estratégia Nacional de Escuta pretende transformar essas diferentes percepções em subsídios para a construção de um referencial mais legítimo, mais aderente à realidade brasileira e mais útil ao fortalecimento das Unidades Centrais de Controle Interno.

7.  Mais do que uma pesquisa, uma construção coletiva

A Estratégia Nacional de Escuta não foi concebida apenas como um instrumento de coleta de informações.

Seu propósito é permitir que a construção do futuro referencial nacional de maturidade seja resultado da participação dos diferentes atores que integram o ecossistema de controle e governança pública.

Essa escolha fortalece a legitimidade do próprio modelo. Afinal, quanto maior a participação das instituições e dos profissionais que vivenciam a realidade do controle interno, maior tende a ser a aderência do referencial às suas necessidades e expectativas.

A escuta também cria oportunidades de aproximação entre atores que, muitas vezes, observam o controle interno a partir de perspectivas distintas.

Controladores gerais, auditores, gestores públicos, tribunais de contas, instituições de responsabilização, especialistas e sociedade civil possuem experiências e expectativas próprias. Compreender essas diferentes visões é parte essencial do processo.

Em alguns temas, as percepções tendem a convergir. Em outros, podem surgir divergências importantes. Longe de representar um problema, essas diferenças podem contribuir para uma compreensão mais ampla dos desafios existentes e para a construção de soluções mais equilibradas.

Nesse sentido, a Estratégia Nacional de Escuta também representa uma oportunidade de fortalecimento do diálogo institucional.

Ao aproximar diferentes perspectivas, a iniciativa contribui para ampliar a cooperação entre os diversos atores que integram o sistema de controle e governança pública.

Ao final desse processo, o maior resultado talvez não seja apenas a construção de um modelo de maturidade.

Talvez seja a consolidação de uma compreensão compartilhada sobre o papel do controle interno no Estado brasileiro.

Porque referenciais nacionais são construídos não apenas por normas e metodologias, mas também pela capacidade das instituições de dialogar, compartilhar experiências e construir soluções em conjunto.

É esse espírito que orienta a construção do Mucci.

8.  Conclusão: antes de propor, precisamos escutar

A construção do Mucci representa mais uma etapa da trajetória de fortalecimento do controle interno brasileiro.

Os avanços alcançados nas últimas décadas demonstram a capacidade das instituições brasileiras de evoluir, incorporar boas práticas e ampliar sua contribuição para a governança pública. Ao mesmo tempo, a diversidade das realidades existentes evidencia que o fortalecimento do sistema de controle interno exige soluções compatíveis com essa pluralidade.

É nesse contexto que se insere o Mucci.

Mais do que um modelo de maturidade, a iniciativa pretende ser um instrumento de fortalecimento institucional, construído a partir da realidade brasileira e orientado pelas necessidades das diferentes Unidades Centrais de Controle Interno existentes no país.

Entretanto, antes de definir capacidades e estabelecer referenciais, é necessário compreender as expectativas, os desafios e as experiências daqueles que vivem o controle interno em seu cotidiano.

Por essa razão, a escuta não constitui apenas uma etapa metodológica do projeto. Ela é parte do próprio fundamento de legitimidade do modelo.

Nenhum referencial verdadeiramente nacional pode ser construído sem a participação das instituições e das pessoas que, diariamente, contribuem para o fortalecimento do controle interno brasileiro.

Por isso, a participação dos diferentes atores do ecossistema de controle e governança pública é fundamental para o sucesso da iniciativa.

Mais do que responder a uma pesquisa, participar da Estratégia Nacional de Escuta significa contribuir para a construção de um referencial nacional que pretende servir às atuais e futuras gerações de profissionais do controle interno.

Porque fortalecer o controle interno é fortalecer a governança pública. E fortalecer a governança pública é fortalecer a capacidade do Estado de entregar melhores resultados à sociedade.

O Mucci nasce desse compromisso.

Enquanto muitos modelos começam pela definição de respostas, o Mucci começa pela disposição de ouvir.

Saiba mais em: https://conaci.org.br/mucci/escuta/